“上海国改20条”突破与不足 (转载)
12月17日，上海公布了新一轮国资改革方案----《关于进一步深化上海国资促进企业发展的意见》。此方案共20条，从重要意义和指导思想，基本原则和主要目标，国资与产业联动调整、优化国资布局和结构，分类完善治理结构、建立市场化的选人用人和激励约束机制，鼓励企业立足本土融入全球、提高国际竞争能力，优化国资监管体系、提高国资监管效率，凝聚共识、营造氛围、形成推进改革发展的合力七个大的方面进行了改革思路和主要举措的阐述（本文称之为“上海国改20条”）。仔细研读“上海国改20条”，可以发现这份改革意见与十八届三中全会的精神总体上是相符的，在坚持十八届三中全会精神的同时，也在某些方面有所突破，存在着一些亮点。这些突破和亮点主要包括：
一是强调对国资国企进行分类监管。《意见》指出，明确企业功能定位并实施分类管理；竞争类企业、功能类企业、公共服务类企业，逐步实现差异化管理；企业分类可动态调整。上述分类与2008年出台的《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》内容相比有较大不同。在我看来，分类监管是此次改革的最大亮点和突破，不仅有利于国资和国企定位，也有助于通过差异化来强化对企业的监管。
二是强调市场化导向的选人用人机制。《意见》提出，推进市场化导向的选人用人机制，完善注重长效的激励约束分配制度。具体措施包括：全面推行国有企业领导人员任期制契约化管理；合理提高市场化选聘比例；符合条件的国有控股上市公司可实施股权激励或激励基金计划等。同时，《意见》区分了竞争类企业、功能类企业、公共服务类企业的领导班子的不同选拔或任命机制。这种市场化导向的国企选人用人机制将有助于强化对企业高管尤其是主要领导的激励和约束，促使他们减少机会主义行为，更多地与企业利益保持一致。
三是强调去行政化的从“管国企”到“管国资”。《意见》中提及，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，进一步转变政府职能。以管资本为主加强国资监管，完善市属经营性国资集中统一监管的国资管理体制，以产权为纽带，积极推进产业与金融结合，加快产业与金融等各类资本优化配置，切实履行资产收益、选择管理者和参与重大决策等出资人职责。从而“形成规则统一、权责明确、分类分层、规范透明的市属经营性国资监管全覆盖体系”。从“管国企”到“管国资”将有助于国企去行政化，并强化国资履行出资者的职责。
四是强调建立鼓励改革创新的容错机制。《意见》指出，对法律法规规章和国家政策未规定事项，鼓励开展改革创新，并将改革创新工作纳入部门绩效考核，作为个人职务晋升和奖励的依据之一。改革创新工作未能实现预期目标，但有关单位和个人依照法律法规规章、国家和本市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利，不作负面评价，依法免除相关责任。这将有助于提高国企的创新投入和创新产出。
不过，尽管有上述的亮点和突破，但纵观“上海国改20条”，我们也不难发现其中的诸多不足。这些不足不仅会导致十八届三中全会所强调的“市场在资源配置中起决定性作用”无法实现，也会导致国企改革远离效率和公平。在我看来，其不足包括：
第一，有可能进一步加剧国进民退的趋势。我在《无国企根本性改革就无公平市场》一文中指出，如果一国经济以国企为主导，将带来五大弊病：一是会引发对资源和市场机会的垄断，二是会扭曲市场的退出机制，三是会扭曲政府资源的分配。四是会引起债务软约束和产能过剩，五是会引发严重的腐败问题和市场道德危机，因此，国有企业尤其是垄断性国有企业的存在，天然就会打破市场主体间的平等，最终使得一国无法生成公平有序的竞争性市场。而只有让民营经济充分发展，公平有序的市场经济才能得以健康发育。然而，细读“上海国改20条”，我们不难发现，这个《意见》从指导思想和具体举措，都有悖于促进民营经济发展和市场起决定性作用的精神。如20条中的第一条说：“深化国资改革、促进企业发展，是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的必然选择”。20条中的第四条说：“深化国资改革的主要目标是：经过3-5年的扎实推进，国资管理体制机制进一步完善，国资布局结构进一步优化，国有企业活力和竞争力进一步提高……”、“将国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业”。第九条说：“竞争类企业，以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益，努力成为国际国内行业中最具活力和影响力的企业”。
这个信号意味着什么呢？意味着政府作为国有企业的出资人，介入经济的力度将会加大，对国企的扶持力度也会加大；意味着，除了低端制造业与低端服务业，国资均能涉足；也意味着已经在过去10年中长袖善舞的国有企业，会进一步通过整合，使自身做的更大，具有更强的垄断性，从而继续在中国的市场上狂奔驰骋。这样一来，就会进一步增强国企对资源的控制、对机会的把持和对民营企业发展空间的挤占，从而导致进一步的国进民退；这样一来，就会使国企凭借强大的力量继续在市场中起主导作用，而不会突破现有的市场权力格局。而事实是，我们知道，改革的方向应该是打破垄断，将竞争性市场彻底放开，让国企彻底退出竞争性行业。
第二，无法真正做到政企分开。首先，没有触动政企不分的核心人事问题。这次上海国企改革，尽管在竞争性领域放开行政任命，只管三个岗位(董事长、党委书记、总裁)，其他都放开，有些地方总裁也要引入市场化。但是以上这三个岗位恰好是国企中最关键的岗位，一旦这三个岗位的领导人出现问题，或者其决策有误，其结果就给企业带来不可逆的灾难，所以，如果这三个岗位不放开，就算其他的国企中层职位都市场化，也无法触动政企不分的核心人事问题。其次，第18条说：“充分发挥党组织政治核心作用。按照参与决策、带头执行、有效监督的要求，加强学习型、服务型、创新型党组织建设，充分发挥现代企业制度下企业党组织的政治核心作用。坚持领导班子建设与法人治理结构健全相结合，形成党组织参与重大问题决策的体制机制”。这意味着，党企——实质就是政企还是未分，国企依然是政府的一部分。再次，第17条说：“优化国资监管方式方法。履行出资人职责的机构依法制定或参与制定公司章程，使之成为各类治理主体履职的主要依据之一。加强战略管理、发展目标、布局结构、公司治理、考核分配和风险控制等管理，构建科学合理的国资监管体系。”这也意味着，作为国资代理人的政府，有责任深入干预国企经营管理。
第三，有可能加剧资本市场的掠夺性行为。由于基本制度的问题，中国的资本市场尤其是股市在很大程度上是一种掠夺性场所（吴敬琏称之为“赌场都不如”），因此，在股市等资本市场没有进行根本性变革之下，鼓励大量企业涌入股市，无疑会加剧资本市场的权力博弈和以圈钱为目的的掠夺行为。《意见》第5条提出：“利用国内外多层次资本市场，推动企业整体上市、核心业务资产上市或引进战略投资者，成为公众公司，实现投资主体多元化、经营机制市场化。借鉴上市公司管理模式和运作规则，建立企业真实、准确、完整、及时披露相关信息的制度体系。”这无疑就会导致上海国企IPO步伐将加快。如果上市的国企符合要求那也没啥问题，但笔者担心的是，国企上市作为一项政治任务来抓，那么上市国企的质量就会存在较大问题。一方面国企上市体量巨大，会引发股市的震荡，另一方面，部分在竞争性行业国企质量不佳，在退市机制不健全的情况下，贸然上市，是对A股市场其他上市公司的不公，尤其会造成股市的资金紧张和大量失血。
当然，“上海国改20条”还存在着其他一些不足之处。所有的这些不足，与对国企的定位和对改革方向的模糊息息相关。因此，笔者认为，还需要深化对国企功能的认识，深化对市场基本规律的认识。唯有这样，我们才能寻找到真正的前进方向和改革之路。
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